歐盟氣候變化與能源轉(zhuǎn)型政策演進
近幾十年來，受內(nèi)外部因素的雙重驅(qū)動，歐盟一直是全球應對氣候變化和推動能源轉(zhuǎn)型的有力倡導者。從內(nèi)部看，歐盟將低碳經(jīng)濟、綠色金融視為發(fā)展新引擎，助力經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；從外部看，歐盟引領(lǐng)應對全球氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的理念、技術(shù)、規(guī)則等，并以此提高在國際舞臺上的競爭力和話語權(quán)，占領(lǐng)新一輪制高點?？v觀歐盟能源環(huán)境政策演進歷程，大體可分為三個階段。
No.1第一階段 萌芽時期（2000年以前）
以環(huán)境污染治理為主，開始發(fā)展可再生能源
由于早期工業(yè)發(fā)展與化石能源消耗引發(fā)了大量環(huán)境污染問題，這一階段歐盟環(huán)境政策主要關(guān)注污染治理。1973年，歐盟發(fā)布了“第一個環(huán)境行動計劃”，開啟了歐盟共同制定統(tǒng)一環(huán)境政策的序幕。在后來的三十多年間，歐盟又發(fā)布了五版環(huán)境行動計劃，環(huán)境保護的內(nèi)涵和理念不斷深化，從最初提出 的水污染、大氣污染治理措施逐漸演變?yōu)閺娬{(diào)環(huán)境保護與其他領(lǐng)域政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展。
與此同時，受數(shù)次石油危機及歐盟環(huán)保意識逐漸深化的影響，歐盟開始重視可再生能源發(fā)展，于1996年發(fā)布了《未來的能源：可再生能源》綠皮書，邁出了制定可再生能源戰(zhàn)略的第一步，可再生能源發(fā)電成為歐盟成員國間開展合作的新領(lǐng)域。從政策效果看，這一階段雖未直接將碳減排作為目標，但在一定程度上減緩了碳排放的增長。
No.2第二階段 發(fā)展時期（2000-2017年）
提出并不斷強化應對氣候變化目標，大力發(fā)展可再生能源
面對氣候變暖的現(xiàn)實，歐盟逐漸認識到氣候變化對人類可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，同時表現(xiàn)出參與全球氣候治理的積極性。這一階段，歐盟氣候變化政策正式形成，并且步步推進，將目標水平年向更遠未來不斷延伸，目標要求也隨之提高。
2000年6月，歐盟提出了“第一個歐洲氣候變化計劃”，旨在具體落實《京都議定書》的減排目標1，其中，歐盟委員會、工業(yè)團體和環(huán)保方面的非政府組織等利益相關(guān)方提出了30多項政策措施，最具標志性的舉措是建立了歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易體系。2007年3月，歐盟首腦會議提出了能源和氣候一攬子決議，其核心內(nèi)容是“20－20－20”行動，即承諾到2020年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20％，可再生能源消費占比提高到20％，能源效率提高20％。2014年1月，歐盟提出了“2030氣候與能源政策框架”，主要內(nèi)容包括2030年將歐盟溫室氣體排放量與1990年相比減少40%，可再生能源占比提高至27%以上，繼續(xù)提高能源效率目標。
No.3第三階段 成熟時期（2018年至今）
正式提出碳中和目標，以立法形式保障碳中和目標實現(xiàn)
2018年11月，歐盟首次提出到2050年實現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略愿景。2020年3月，歐盟公布《歐洲氣候法》草案，并于2021年6月正式生效。根據(jù)氣候法，到2030年將歐盟溫室氣體凈排放量與1990年水平相比，至少減少55％；2050年前，歐盟各成員國將實現(xiàn)氣候中和，即溫室氣體零排放。此外，歐盟建議設(shè)定2030年到2050年歐盟范圍內(nèi)的溫室氣體減排軌跡，以衡量減排進展。與“2030氣候與能源政策框架”相比，減排目標進一步提高。
二 .歐盟能源轉(zhuǎn)型面臨供應危機
在近30年的努力下，歐盟應對氣候變化與能源轉(zhuǎn)型取得顯著成效。一是歐盟可再生能源消費與電量占比持續(xù)提升。2019年，歐盟可再生能源占一次能源消費比重和發(fā)電量占比分別達到16%、34%，可再生能源發(fā)電量占比相比2005年提高約20個百分點，超出我國同期約6個百分點。二是歐盟能源效率處于世界領(lǐng)先水平，2019年歐盟能源強度降至1.2噸標煤/萬美元，相比1990年下降約42%，約為我國同期的35%。三是歐盟碳排放基本呈下降趨勢，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與能源消費和碳排放脫鉤。1990-2019年，歐盟GDP增長了65%，而碳排放卻下降了26%。
與此同時，歐盟能源轉(zhuǎn)型也給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了一些不利影響。經(jīng)濟方面，受新能源補貼疏導、系統(tǒng)成本及碳價提高影響，終端電價持續(xù)上漲，加重居民生活負擔，影響電價敏感的制造業(yè)、特別是中小企業(yè)競爭力，同時也增大了國民經(jīng)濟運行的通脹壓力。與2000年相比，2020年德國三口之家的電費支出翻了一番，由41歐元/月上漲到93歐元/月。德國中央合作銀行對德國中小企業(yè)的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三分之一的公司領(lǐng)導人認為電價上漲對他們的業(yè)務構(gòu)成了威脅。社會方面，傳統(tǒng)能源行業(yè)的過快退出也帶來了再就業(yè)等社會問題。2018年，德國數(shù)千名工人在萊茵河畔褐煤礦區(qū)集會反對過快的煤炭退出時間表，法國爆發(fā)了“黃背心”運動2，幾十萬人參與其中。
疊加疫情沖擊，歐盟激進的能源轉(zhuǎn)型帶來的不利影響擴大為供應短缺。2021年下半年，歐洲多國爆發(fā)能源電力供應危機，天然氣、電力價格大幅上漲，化肥、鋁等行業(yè)多家企業(yè)被迫停工停產(chǎn)，數(shù)十家能源和供電企業(yè)破產(chǎn)。能源電力成本上漲壓力向終端用戶傳導，截至2021年12月，德國、西班牙日前市場月均價分別為221歐元/兆瓦時、239歐元/兆瓦時，約為上半年均價的4倍。
分析去年歐洲電力供應危機的原因，一是經(jīng)濟總體復蘇，帶動能源電力需求較快增長。2021年全球經(jīng)濟增長5.9%，天然氣消費量同比增長約4.6%，疊加上一年冷冬，歐洲消耗了大量天然氣庫存。從用電數(shù)據(jù)看，全球電力消費同比增長6%，創(chuàng)有記錄以來最大增幅，歐盟電力消費增長恢復至2019年同期水平。二是化石能源投資持續(xù)疲軟，傳統(tǒng)能源發(fā)電裝機快速減退，供給能力短期內(nèi)難以恢復。此前，歐盟成員國提出阻止化石能源基礎(chǔ)設(shè)施投資，歐洲投資銀行提出于2021年底將終止對化石能源項目投融資。2020年煤炭在歐洲能源結(jié)構(gòu)中占比僅為14%。傳統(tǒng)能源發(fā)電方面，截至2020年，歐洲已有15個國家宣布退煤、退核計劃。其中，德國宣布分別在2022年和2030年退核、退煤；法國當時僅存兩座煤電站，并計劃將于2024年關(guān)停。2010-2020年，德國煤電、核電發(fā)電量占比分別由43%降至25%、由22%降至11%，英國煤電發(fā)電量占比由28%降至2%。三是新能源滲透率持續(xù)提高但出力不穩(wěn)定，難以承擔電力保供重任。2021年歐洲北海夏秋季整體風力不足，風電出力低于常年均值，英國7-9月風電發(fā)電量較上年同期減少約25%，德國也深受影響，新能源長時段大幅度波動給電力可靠供應帶來風險。
今年爆發(fā)的俄烏沖突進一步延續(xù)和加劇了歐盟能源電力價格高漲現(xiàn)象。3月3日，荷蘭TTF（歐洲基準天然氣價格）收盤價達到147.5歐元/兆瓦時，突破了去年能源危機時創(chuàng)下的歷史高位。3月初，德國、法國、比利時和荷蘭的日前電價平均達到483歐元/兆瓦時。歐洲市場對俄羅斯天然氣斷供的恐慌是引起價格上漲的直接原因。歐盟天然氣占一次能源消費比重達到25%，但天然氣對外依存度較高且進口分布集中，2021年歐洲天然氣總需求量的32%來自俄羅斯。從深層原因來看，較高的一次能源對外依存度已成為制約歐盟能源安全的重要短板。
三.歐盟對能源轉(zhuǎn)型路徑的再思考
過去，歐盟能源轉(zhuǎn)型的反思主要來自于公眾、學者等群體。近一年來，能源危機疊加俄烏沖突，反思逐漸上升到了政府層面。持續(xù)的供應短缺使得歐盟政府深刻意識到在任何問題面前，保障能源電力安全穩(wěn)定供應都是第一要務，歐盟對能源轉(zhuǎn)型的政策取向也隨之調(diào)整?？傮w來看，近期，歐盟認識到無法立刻擺脫傳統(tǒng)能源體系，能源政策取向從以應對氣候變化為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｕ夏茉窗踩珵橹?。同時，為擺脫對俄羅斯的天然氣進口依賴，努力提升進口多元化水平。中遠期，通過加快可再生能源、氫能發(fā)展與技術(shù)突破，深度替代化石能源，實現(xiàn)清潔能源的安全穩(wěn)定供應。3月25日，《美國和歐盟委員會關(guān)于歐洲能源安全的聯(lián)合聲明》發(fā)布，聲明指出，歐盟將增加來自美國的液化天然氣進口，并新建液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施，同時，美歐雙方將在可再生能源領(lǐng)域開展深度合作。
具體來看，歐盟對能源轉(zhuǎn)型的反思與調(diào)整主要體現(xiàn)在暫緩淘汰傳統(tǒng)能源的進程上。天然氣發(fā)電與核電方面，在能源危機與俄烏沖突發(fā)生之前，歐盟內(nèi)部對二者在能源轉(zhuǎn)型中的定位就存在分歧與爭論。法國、捷克和芬蘭等核電占比較高的國家認為，核能對于逐步淘汰燃煤發(fā)電、實現(xiàn)2050年碳中和至關(guān)重要，是保障電力可靠供應和能源獨立的核心，不想再參與單純依靠可再生能源的德國式激進能源轉(zhuǎn)型。德國則憑借在可再生能源方面的全面領(lǐng)先優(yōu)勢，對核電持反對態(tài)度，認為核電帶來了放射性廢物儲存等一系列安全問題。關(guān)于天然氣，支持方認為天然氣碳排放約為煤炭的一半，應該在向可再生能源轉(zhuǎn)型的過渡期發(fā)揮更大作用，丹麥等少數(shù)反對國家則認為應該直接聚焦可再生能源發(fā)展，支持新建氣電只會延長化石能源發(fā)電的壽命。
經(jīng)過一年多的爭論，在去年能源危機與政治博弈等因素的推動下，2021年12月31日，歐盟委員會發(fā)布提案，將特定條件下生產(chǎn)的核能和天然氣列為“綠色能源”，納入《歐盟可持續(xù)金融分類方案》，由此獲得“綠色投資”。目前，歐盟內(nèi)部已針對該提案初步達成一致，歐盟委員會指出，“考慮到科學建議和當前技術(shù)進步，以及成員國之間不同的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，委員會認為在未來向可再生能源時代轉(zhuǎn)型期間，天然氣和核能還能夠發(fā)揮一定的作用，有必要認識到，天然氣和核能行業(yè)可以為歐盟實現(xiàn)經(jīng)濟脫碳作出貢獻。”
煤炭與煤電方面，俄烏沖突發(fā)生后，歐盟表示為保障能源安全和擺脫對俄羅斯的天然氣依賴，需要暫時恢復使用煤炭，部分成員國宣布推遲燃煤電廠退役，重啟燃煤電廠。其中，德國已宣布將建立戰(zhàn)略煤炭儲備，考慮重啟退役燃煤電廠，擴大儲備電廠使用，推遲部分電廠退役計劃；意大利表示可能會提高燃煤電廠利用率，發(fā)生“能源絕對短缺”時兩家現(xiàn)役火電廠將滿負荷運轉(zhuǎn)；羅馬尼亞去年關(guān)閉的燃煤電廠也將重新啟動。
四.歐盟能源轉(zhuǎn)型對我國的啟示
歐盟推動能源轉(zhuǎn)型以來，能源消費總量基本進入了平臺期。相比之下，相當長時期內(nèi)我國經(jīng)濟增長難以與能源消費增長脫鉤，能源消費總量還有較大剛性增長空間。2020年11月，《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議>的說明》中對2035年經(jīng)濟發(fā)展目標作了說明，到2035年實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番，發(fā)展制造業(yè)和實體經(jīng)濟對能源的需求巨大。從人均能源消費來看，我國與發(fā)達國家相比也有較大差距，按能源消費總量峰值60億噸標準煤計算，我國人均能源消費約為4噸標煤，美國、日本能源消費總量達峰時人均能源消費分別為11噸、6噸標準煤，是我國的2.7倍、1.5倍。綜合考慮上述因素，相當長時期內(nèi)我國經(jīng)濟增長難以與能源消費增長脫鉤，能源消費總量還有較大剛性增長空間。
預計2030年前，我國能源需求總量逐步達到峰值，煤炭、石油、天然氣等化石能源消費依次達峰。我國石油、天然氣資源相對匱乏，對外依存度較高。2021年我國石油產(chǎn)量1.99億噸，未來增產(chǎn)規(guī)模有限，2030年前國內(nèi)石油產(chǎn)量基本維持在2億噸左右，石油對外依存度將達到70%以上。2021年我國天然氣產(chǎn)量約2075.8億立方米，未來將保持穩(wěn)步增長，但與消費增長相比仍有缺口，天然氣對外依存度將持續(xù)上升（2021年在45%左右）。
我國能源發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢注定了轉(zhuǎn)型過程相比歐盟來說具有時間緊、任務重、挑戰(zhàn)大的特點，有必要從歐盟能源轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗與教訓，少走彎路。
一是能源系統(tǒng)具有相當大的慣性，推動能源轉(zhuǎn)型不能一蹴而就、過于激進。能源轉(zhuǎn)型是一項多重目標、多重約束下長期復雜的系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌處理好發(fā)展和減排、降碳和安全、整體和局部、短期和中長期、立和破、政府和市場、國內(nèi)和國際等多方面多維度關(guān)系，循序漸進地走一條具有中國特色的能源轉(zhuǎn)型道路。二是保障能源安全必須立足國情、力求自主可控。我國煤炭資源豐富，保障能源供應自主可控、實現(xiàn)“雙碳”目標，必須立足我國能源以煤為基礎(chǔ)、國內(nèi)供應為主的基本國情，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和利用好各類能源，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。三是加強國際油氣進口多元化。盡力避免一線獨大和一國獨大。積極尋求海上通道原油和LNG進口多元化，將主要進口國份額控制在合理范圍內(nèi)。
1.1997年12月，聯(lián)合國氣候變化框架公約第三次締約方會議（COP3）在日本京都召開。會議通過了《京都議定書》，規(guī)定公約附件一國家（發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家）應在2008年至2012年的“承諾期”內(nèi)6種溫室氣體的排放水平要比1990年減排5.2%，其中，歐盟作為一個整體承諾將減排8%。
2.為加快能源轉(zhuǎn)型、減少碳排放，法國政府決定加征燃油稅，引發(fā)了以穿著黃背心上街為標志的抗議游行，波及面廣、持續(xù)時間長。
