吳鐘瑚先生的職業(yè)生涯，使他成為《能源法》立法曲折浮沉的最佳見(jiàn)證和親歷者。
   四十年前，動(dòng)力經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)畢業(yè)的吳鐘瑚在經(jīng)歷文革下放后回到北京，在第一屆國(guó)家能源委（1980~1982年）期間，授命著手于我國(guó)《能源法》早期的研究和籌備工作；三十年前的能源部存續(xù)時(shí)期（1988~1993年），隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法律體系逐步建成，研究搭建能源法規(guī)體系成為政府能源立法規(guī)劃的重要任務(wù)，吳鐘瑚再次擔(dān)綱能源領(lǐng)域法律法規(guī)體系設(shè)計(jì)的科研課題；十五年前，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系基本建立，適時(shí)設(shè)立的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)能源立法給予特殊重視，《能源法》立法工作得以實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)——由15個(gè)部委和機(jī)構(gòu)組成的《能源法》起草小組開(kāi)始起草第一版《能源法》，作為能源辦聘請(qǐng)的專家組4名常駐專家之一，吳鐘瑚全程參與了《能源法（征求意見(jiàn)稿）》（2007）和《能源法（送審稿）》（2008）的起草過(guò)程；五年前，國(guó)務(wù)院“立法工作計(jì)劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目，由國(guó)家能源局組織，吳鐘瑚擔(dān)任特聘顧問(wèn)（原任副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）的中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)于2016年修改了送審稿，后經(jīng)能源局再次修訂后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，期間對(duì)能源法各稿的研討吳鐘瑚大都參與其中，并予以高度關(guān)注和付出。由于對(duì)我國(guó)能源立法的執(zhí)著與堅(jiān)持，吳鐘瑚獲得了國(guó)家能源辦授予的“國(guó)家能源法專家”證書(shū)和中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)頒發(fā)的“中國(guó)能源法治建設(shè)事業(yè)特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”榮譽(yù)。

    立法的浮沉，刻畫出了時(shí)代變遷的痕跡，折射出社會(huì)法治化的迫切需要，也融入進(jìn)了能源治理體系現(xiàn)代化的艱難征程；在《能源法》征求意見(jiàn)稿的幾度開(kāi)合間，吳鐘瑚也從彼時(shí)年少步入古稀。作為能源法學(xué)界的資深專家，吳鐘瑚見(jiàn)證了《能源法》立法在機(jī)構(gòu)改革和部門調(diào)整中的屢次推動(dòng)與擱淺；深諳“部門立法”的利與弊、是與非；作為一名能源領(lǐng)域的從業(yè)者，在經(jīng)歷了電力行業(yè)由行政計(jì)劃走向市場(chǎng)化開(kāi)端的深刻變化后，他的眼中，更多的是對(duì)于能源發(fā)展目標(biāo)多樣性和多路徑選擇過(guò)程中，利用法律工具引領(lǐng)和保障利益均衡、調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的殷切期望。

    在吳鐘瑚看來(lái)，早期的能源立法，著意解決能源的平衡問(wèn)題，主體間的利益分配相對(duì)簡(jiǎn)單。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制逐步確立，多元經(jīng)濟(jì)實(shí)體的出現(xiàn)，以及市場(chǎng)配置方式的改變，都在呼喚市場(chǎng)條件下能源管理和開(kāi)發(fā)利用的法治化。

    “目前我國(guó)能源立法工作中最大的不完善，是作為完整的能源法律法規(guī)體系中主干體系的不完整，重要的法律法規(guī)缺位。一些待立和待修改的能源法規(guī)遲遲不能進(jìn)入立法程序，在法律邊界和調(diào)整范圍上，以及合理、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)上，由于缺少法律依據(jù)而成為了利益相關(guān)方博弈的籌碼，長(zhǎng)此以往，既耗費(fèi)了立法成本，也導(dǎo)致了政府部門因缺少法律工具而造成治理能力上的欠缺。”

   吳鐘瑚說(shuō)，“盡管能源立法涉及領(lǐng)域眾多，無(wú)論是研究的對(duì)象和范圍，研究的方法和規(guī)律性，以及需要調(diào)整的目的、范圍和原則的獨(dú)立性，都賦予了《能源法》有別于其他法學(xué)門類的獨(dú)特性和立法難度，但是，在現(xiàn)代法治化社會(huì)的進(jìn)程中，‘有法可遵’總比‘無(wú)法可依’要強(qiáng)，只有先解決了‘有沒(méi)有’的問(wèn)題，才能談及未來(lái)‘好不好’的問(wèn)題?！赌茉捶ā吩俅握髑笠庖?jiàn)，是推動(dòng)能源領(lǐng)域高質(zhì)量立法的一次契機(jī)，也是完善能源領(lǐng)域法治化，踐行新能源安全發(fā)展觀的迫切需要。”

    從“高層授意”到“機(jī)構(gòu)推動(dòng)”，從“幾經(jīng)擱淺”到“備受矚目”，《能源法》所遭遇的立法困境在我國(guó)立法實(shí)踐中并不多見(jiàn)?！赌茉捶ā妨⒎ǜ〕恋谋澈笥兄男┕适拢适轮须[藏著怎樣的波折與碰撞？能源立法對(duì)于我國(guó)能源領(lǐng)域未來(lái)的改革、發(fā)展與有效治理有著哪些無(wú)法替代的作用？在當(dāng)下，這一個(gè)比任何時(shí)刻都無(wú)限接近能源領(lǐng)域法治化進(jìn)一步健全完備的時(shí)刻，記者帶著這些問(wèn)題，在與吳鐘瑚的深度對(duì)話中探尋答案。

    CPEM：4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告，一時(shí)間引起了業(yè)內(nèi)的廣泛反響，但是在對(duì)于能源領(lǐng)域“母法”的立法充滿期待的同時(shí)，更多的是對(duì)于《能源法》真正出臺(tái)的可能性感到焦慮。因循過(guò)往《能源法》幾經(jīng)波折的經(jīng)歷，我們是否能夠從過(guò)往中尋找到對(duì)《能源法》出臺(tái)審慎樂(lè)觀的依據(jù)？

    吳鐘瑚：我國(guó)能源立法發(fā)展最大的特點(diǎn)，就是與體制共生。改革開(kāi)放以后，我國(guó)確立了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，能源領(lǐng)域的法治化也在大力跟進(jìn)，其中能源管理的方式，多是依靠規(guī)章制度向前推動(dòng)發(fā)展。但是我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到一個(gè)事實(shí)，除了可再生能源領(lǐng)域外，我國(guó)煤、油、氣、電、核這幾個(gè)主要的能源領(lǐng)域，都是以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主，能源立法必然要反映國(guó)有企業(yè)的訴求。同時(shí)，我國(guó)能源立法的現(xiàn)狀基本是以“部門立法”為主，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)單項(xiàng)領(lǐng)域政策法規(guī)的起草工作，那么必然地，他們需要把其擁有的職能、權(quán)力予以固化，使法律成為其依法行政的工具和手段。

    事實(shí)上我國(guó)《能源法》的立法動(dòng)議，最早可以追溯到1981年我國(guó)歷史上第一個(gè)能源委員會(huì)成立時(shí)期。當(dāng)時(shí)有兩個(gè)重要的時(shí)代背景不得不提，一個(gè)是發(fā)生在上世紀(jì)70年代的兩次能源（石油）危機(jī)，促進(jìn)了世界能源立法的發(fā)展，以美國(guó)、日本為代表的國(guó)家希望通過(guò)立法促進(jìn)能源的有效利用，首先解決節(jié)約和石油替代的問(wèn)題。在1979年我國(guó)的人大會(huì)議上，葉劍英委員長(zhǎng)將能源法立法位列于我國(guó)經(jīng)濟(jì)五項(xiàng)立法的重中之重，后交由新成立的國(guó)家能源委員會(huì)組織研究，我作為被授權(quán)的課題組負(fù)責(zé)人，準(zhǔn)備在煤、油、電力部門和法學(xué)機(jī)構(gòu)籌建專門的前期研究小組。但在那個(gè)時(shí)候，《能源法》雖被列入經(jīng)濟(jì)法的范疇，但在法學(xué)界屬于空白領(lǐng)域無(wú)人問(wèn)津，甚至關(guān)心的人也鳳毛麟角。在最初的起草研究工作中，我們陸續(xù)走訪了社科院法學(xué)所、法學(xué)院校和相關(guān)部委，了解他們對(duì)能源立法的看法，結(jié)合學(xué)習(xí)法學(xué)理論，以“吃螃蟹”的精神，在《能源法》的法律內(nèi)涵及調(diào)整原則方面作了開(kāi)拓性的研究，明確了能源法的主要調(diào)整范圍和法律原則，并且形成了研究成果，見(jiàn)諸出版物。但是后續(xù)由于那屆能源委過(guò)于“短命”，解體之后這個(gè)工作也就擱置下來(lái)了，而且一擱就是十幾年。

    隨著時(shí)間推移到90年代，由黃毅誠(chéng)執(zhí)掌的能源部再次將能源法律體系研究提上日程。在那一時(shí)期，《電力法》、《煤炭法》都已經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)的起草工作，并陸續(xù)進(jìn)入立法程序，我的工作重心也由《能源法》的起草向能源法律體系的設(shè)計(jì)與建設(shè)轉(zhuǎn)向。當(dāng)時(shí)關(guān)心此項(xiàng)工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為，能源法律體系的建設(shè)難度并不亞于之前的工作，因?yàn)樯婕暗降牟块T眾多，調(diào)整范圍也比較寬泛，還有行政力量的干預(yù)，能源法律體系的搭建不是三五年就能做得出來(lái)的，后來(lái)的實(shí)際情況也驗(yàn)證了當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)見(jiàn)。雖然后續(xù)由于沒(méi)能列進(jìn)相關(guān)的工作計(jì)劃，《能源法》也隨著能源部的撤銷再度淡出能源法律體系的視野。

    早期的能源立法，主要解決的是能源的平衡問(wèn)題，那時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單，是行政性的資源配置和利益分配，不過(guò)是誰(shuí)多誰(shuí)少的問(wèn)題，部門的規(guī)章和行政文件就很管用。而且當(dāng)時(shí)我們國(guó)家能源基本自給自足，煤炭的出口量還在不斷增加，我們既沒(méi)有意識(shí)到能源的重要性，在當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境中也確實(shí)不存在立法的現(xiàn)實(shí)與迫切需要。

    到了本世紀(jì)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的確立，以及能源、電力領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卮篌w制變革，多元化經(jīng)濟(jì)實(shí)體的陸續(xù)出現(xiàn)、市場(chǎng)配置方式的改變、利益均衡化和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，都在呼喚市場(chǎng)條件下能源管理和開(kāi)發(fā)利用的法治化；能源發(fā)展目標(biāo)的多樣性和多路徑選擇，能源供需矛盾突出，以及能源不合理開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)的一系列環(huán)境問(wèn)題，使能源的可持續(xù)發(fā)展和能源安全上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

    隨著2005年國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立，能源的發(fā)展被給予了特殊的重視，時(shí)任總理溫家寶也曾就《能源法》的起草工作作出過(guò)重要批示，能源立法也再次受到業(yè)界矚目。

    一直以來(lái)，煤、電、油、核作為我國(guó)基礎(chǔ)性的實(shí)體能源，已經(jīng)實(shí)施的各能源品種的單行法和制度規(guī)章，由于缺少基礎(chǔ)性、綜合性的法律，在能源法律體系的建設(shè)層面是非常不完備的，由于綜合性的發(fā)展思路沒(méi)有辦法在單行法中得到體現(xiàn)，能源總體戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)調(diào)整的法律規(guī)范也遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也就在那一時(shí)期，由15個(gè)部委和機(jī)構(gòu)組成的《能源法》起草小組開(kāi)始著手第一版《能源法》的起草工作，相關(guān)立法工作才得以實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)。

    第一版《能源法》接續(xù)了能源部時(shí)期的立法理念，以能源“小憲法”，也就是能源法律體系中的母法或上位法進(jìn)行法條起草和制度設(shè)計(jì)，希望憑借它的出臺(tái)，為單行法及配套法規(guī)的制定、修改提供法律依據(jù)和基礎(chǔ)。也正因?yàn)檫@樣的體系定位，第一版《能源法》覆蓋了能源開(kāi)發(fā)、利用、交易的全流程和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，涉及到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局，宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、科技發(fā)展等等多個(gè)方面，形成了十五個(gè)章節(jié)近140個(gè)法條。

    盡管第一版《能源法》從法理、立法思路都能夠適應(yīng)當(dāng)時(shí)能源法治化建設(shè)的要求，也契合了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的法律制度需求，在產(chǎn)權(quán)制度、價(jià)格機(jī)制等方面基本體現(xiàn)了系統(tǒng)性、完備性和規(guī)范性，但是在2007年向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，再到2008年由國(guó)家發(fā)改委提交至當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法治辦，向各界征求意見(jiàn)后卻再無(wú)下文，石沉大?！，F(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)思考，之所以被擱置了十余年的原因，多與體制改革的進(jìn)程有脫不開(kāi)的干系?；蛘哒f(shuō)，當(dāng)時(shí)的改革并沒(méi)有進(jìn)入到縱深階段，對(duì)于改革進(jìn)程的判斷、能源電力領(lǐng)域未來(lái)的發(fā)展方向都還沒(méi)有定論。

    最重要的體現(xiàn)，是基于我國(guó)專業(yè)領(lǐng)域立法模式，也就是部門立法的利與弊，是與非——與能源相關(guān)的法律，必然反映各自的立法訴求，但是作為母法或上位法，《能源法》在與不同種類能源所采取的法規(guī)政策的協(xié)調(diào)，不同管理部門間職權(quán)的劃分、以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，需要清晰地劃定調(diào)整范圍和彼此間功能的界定。反觀我國(guó)立法速度最快的一部法律，《可再生能源法》從2004年起草，2005年全國(guó)人大審議通過(guò)，2006年1月實(shí)施，正是由于不涉及強(qiáng)勢(shì)部門間的利益關(guān)系，且市場(chǎng)主體和法律實(shí)施主體多為中小企業(yè)，法律關(guān)系的調(diào)整基本是政府與企業(yè)的管理關(guān)系，因而得以在相對(duì)較快的時(shí)間內(nèi)取得了立法突破。

    而龐雜的能源領(lǐng)域本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，不僅有行政管理關(guān)系，還有大量的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，要把這樣復(fù)雜的關(guān)系上升到法律層面，用一個(gè)制度去規(guī)范和調(diào)整，不是不能實(shí)現(xiàn)，但是在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和改革環(huán)境中，頂層設(shè)計(jì)都還在繼續(xù)討論，管理體制和法律制度尚未完全理順，利益沖突有待進(jìn)一步解決，在立法條件不成熟的階段，立法的難度可想而知。

    另外一個(gè)層面的體現(xiàn)，是關(guān)于“事權(quán)”的爭(zhēng)論。在我國(guó)的能源領(lǐng)域?qū)嵤┑墓芾頇?quán)責(zé)被分散在國(guó)務(wù)院各個(gè)機(jī)構(gòu)，從發(fā)改委到財(cái)政部，甚至是國(guó)家工商總局，共涉及到十余個(gè)相關(guān)部門，謂之“九龍治水”。與這些部門相關(guān)聯(lián)的能源管理權(quán)責(zé)并非法定，而是依據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案各司其職。但是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，一些部門在能源管理的權(quán)責(zé)中既涉及到利益平衡，又有職責(zé)交叉或界限模糊，因而在立法中要界定這些權(quán)限的時(shí)候，部門間的博弈必然會(huì)影響立法進(jìn)度，甚至是立法質(zhì)量。這也是第一版《能源法》進(jìn)不了立法程序的原因之一。

    如果再回想第一階段的立法歷程，與其說(shuō)是《能源法》難以從立意走向現(xiàn)實(shí)，不如說(shuō)是在契機(jī)與博弈的交織中蟄伏。在我的理解中，《能源法》作為能源領(lǐng)域的軟科學(xué)，高層的授意和機(jī)構(gòu)的推動(dòng)力量是非常重要且清晰的。國(guó)家對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革，曾寄希望設(shè)立權(quán)威性部門，把相關(guān)的能源管理職能和功能進(jìn)行整合，以此來(lái)加強(qiáng)能源的統(tǒng)一管理和決策?，F(xiàn)在看來(lái)，面對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)且技術(shù)復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)、部門眾多的能源領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，依據(jù)某項(xiàng)法律的需要進(jìn)行整合和調(diào)整是不易實(shí)現(xiàn)的，這也是《能源法》立法的先天不足。

    CPEM：2015年，國(guó)務(wù)院“立法工作計(jì)劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目，也就在同一年的3月，我國(guó)開(kāi)啟了新一輪電力體制改革的序幕，從目前的現(xiàn)實(shí)條件來(lái)說(shuō)，無(wú)論從中央決策層給予的關(guān)注度，還是推動(dòng)能源革命、電力市場(chǎng)化改革的迫切程度，都為能源法治化進(jìn)程的推進(jìn)奠定了一定的先決條件。從第一版《能源法》走到當(dāng)下的征求意見(jiàn)稿，能源立法理念最大的不同體現(xiàn)在哪里？過(guò)往的爭(zhēng)議、矛盾是否能在此版《能源法》中得以終結(jié)？

   吳鐘瑚：從歷史的過(guò)往里不難看出，能源涉及領(lǐng)域?qū)挿?，利益主體多元，形成兼顧創(chuàng)新性、可行性，且具有法律約束力和宏觀指導(dǎo)性的能源基本大法難度極大，但是我們也應(yīng)該看到，部門立法的理論已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，《能源法》應(yīng)該將重心放在能源領(lǐng)域中出現(xiàn)的共性問(wèn)題，而非進(jìn)行部門法的分割。同時(shí)，能源立法與能源改革在很大程度上是相互關(guān)聯(lián)的，在既定目標(biāo)的改革優(yōu)化通道中，迫切需要加大能源立法的力度來(lái)引導(dǎo)和保障能源領(lǐng)域改革的總體發(fā)展方向，同時(shí)，能源立法也必須契合能源電力領(lǐng)域體制改革的需要。

   2015年以前，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段相適應(yīng)，能源，特別是電力這一關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊產(chǎn)品，一直被作為公共物品由政府對(duì)其進(jìn)行管控，盡管這樣的管理手段滿足了伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段不斷增長(zhǎng)的電力需求，同時(shí)普遍服務(wù)也被作為電力發(fā)展的主要目標(biāo)之一，但同樣，電力的商品屬性因而一直被弱化，也正因如此，電力領(lǐng)域被詬病為“市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域”。新一輪電改著意建立“統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的電力市場(chǎng)體系，盡管5年來(lái)電力體制改革取得了諸多階段性的成果，但是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和價(jià)格形成機(jī)制的維護(hù)與建設(shè)依然成效不足。

   與此同時(shí)，2015年電力建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)下放至地方，由于能源規(guī)劃的法律地位缺失，簡(jiǎn)政放權(quán)后能源項(xiàng)目建設(shè)往往與規(guī)劃目標(biāo)脫節(jié)；企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和項(xiàng)目審核制存在較大的人為操作空間，其結(jié)果是無(wú)序建設(shè)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象難以得到根本治理。同時(shí)，地方的行政干預(yù)違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中價(jià)格形成機(jī)制的原則，能源價(jià)格的調(diào)整往往不是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制形成，反而成為了地方扶植高耗能產(chǎn)業(yè)的手段；已經(jīng)取消的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，雖然機(jī)理是對(duì)的，但由于不是通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而是政府的人為調(diào)控，導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果出現(xiàn)了很大的偏差。由于規(guī)劃、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)化等現(xiàn)代化治理手段缺少法律制度的依據(jù)，我們已經(jīng)在市場(chǎng)化改革和能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)漸進(jìn)過(guò)程中付出了一定程度的代價(jià)。

    當(dāng)我們?cè)谡劶啊赌茉捶ā返臅r(shí)候要清楚地認(rèn)識(shí)到，它雖然“姓”能源，有著自己特殊的屬性和內(nèi)涵；但是它之所以叫“法”，就意味著其既是用來(lái)平衡利益的“工具”，也是體現(xiàn)約束力和保障性的“武器”。能源、電力市場(chǎng)是一個(gè)人為設(shè)計(jì)和構(gòu)筑的市場(chǎng)，并不可能完全依靠自然發(fā)育來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)建設(shè)的初衷；能源電力的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的實(shí)施主體是作為改革基本單元的地方政府和企業(yè)，但新體系的構(gòu)建也不可能依靠舊體系的自愿推進(jìn)來(lái)完成。

    作為《能源法》研究和起草的經(jīng)歷者，我享受著體制變革給我國(guó)能源電力領(lǐng)域帶來(lái)質(zhì)的變化，也在思考能源立法困局與破局的方式。如果說(shuō)在改革的探索階段，難以避免地出現(xiàn)種種亂象，各方的認(rèn)識(shí)也很難達(dá)成統(tǒng)一，那么新一輪電力體制改革給電力領(lǐng)域在運(yùn)行范式和思維模式中帶來(lái)的深刻變化，使“條件成熟時(shí)再逐步形成基礎(chǔ)性法律，以此來(lái)確認(rèn)和擴(kuò)大改革成果”的迂回方式便水到渠成，一方面，可以通過(guò)合理規(guī)避與相關(guān)法律、利益方的交叉與矛盾，減少體制摩擦，提高立法的質(zhì)量和指導(dǎo)性；同時(shí)，對(duì)“先行先試”的過(guò)程中出現(xiàn)的普遍性、共性問(wèn)題及時(shí)糾偏和扶正，使立法在政策宣示的基礎(chǔ)上更具有針對(duì)性和可操作性。

    在此版征求意見(jiàn)稿中，在立法理念上最大的突破，是立法的宗旨與取向更加契合市場(chǎng)化改革和能源獨(dú)有的開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)，以法律條文的形式明確了“構(gòu)建清潔低碳、高效安全的現(xiàn)代能源體系”，這種具有宣示性的條款既與時(shí)下能源安全新戰(zhàn)略、能源轉(zhuǎn)型、體制改革共生共進(jìn)，同時(shí)也體現(xiàn)了新版《能源法》對(duì)于我國(guó)未來(lái)能源體系發(fā)展趨勢(shì)的引領(lǐng)和前瞻；另外一大亮點(diǎn)，是把成熟的政策措施上升成為法律條款，包括能源規(guī)劃的編制內(nèi)容，可再生能源消納配額，能源企業(yè)的信息公開(kāi)，能源的普遍服務(wù)與補(bǔ)償，能源儲(chǔ)備與應(yīng)急，特別是涉及到電力體制改革中壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的邊界，市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)這些已取得的市場(chǎng)化改革成果，通過(guò)立法的形式進(jìn)行固化，將市場(chǎng)化的原則和綠色發(fā)展的核心理念上升到法律層面，可以說(shuō)征求意見(jiàn)稿本身就是對(duì)改革成果的宣示和國(guó)家意志的體現(xiàn)。

    但是不得不承認(rèn)的是，作為基礎(chǔ)性、綜合性的法律規(guī)范，《能源法》在體系定位上也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。子法、下位法立法在先，擠占了《能源法》的立法空間，同時(shí)《能源法》與其他領(lǐng)域法律法規(guī)的界定與銜接問(wèn)題，必然導(dǎo)致《能源法》的調(diào)整范圍受到某種局限。

    因此，在立法的思路和基本定位上，如何兼具政策法和行為規(guī)范的特點(diǎn)，是此次征求意見(jiàn)稿在篇章結(jié)構(gòu)調(diào)整中與第一版《能源法》最大的不同——征求意見(jiàn)稿采取“規(guī)范”與“引領(lǐng)”功能相結(jié)合的立法模式，對(duì)第一版《能源法》進(jìn)行了“瘦身”，避免了空泛細(xì)化的條款，從十五章140條精簡(jiǎn)到十一章115條，進(jìn)一步突出了整體性和全局性的原則；化繁就簡(jiǎn)的同時(shí)，對(duì)于哪些需要在上位法中表達(dá)的，哪些是需要在單行法中體現(xiàn)的；哪些是“母法”不可被替代的，哪些是只能依靠“子法”廓清和規(guī)范的，做到了各有側(cè)重，有效銜接，互為表里，又著力避免立法空白。

    從我個(gè)人的角度來(lái)看，能源立法已經(jīng)具備了相對(duì)成熟的客觀條件，此版征求意見(jiàn)稿凝聚了能源電力領(lǐng)域的普遍共識(shí)。盡管在現(xiàn)階段，能源領(lǐng)域依舊缺少?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)行部門，征求意見(jiàn)稿也或多或少地存在法律語(yǔ)言表達(dá)等技術(shù)層面的問(wèn)題需要進(jìn)一步修改完善。但是行業(yè)主管部門的積極推動(dòng)，相關(guān)企業(yè)的熱烈響應(yīng)也讓我們看到了業(yè)界的期盼，畢竟在現(xiàn)代法治化社會(huì)的進(jìn)程中，“有法可遵”總比“無(wú)法可依”要強(qiáng)，只有先解決了“有沒(méi)有”的問(wèn)題，才能談及未來(lái)“好不好”的問(wèn)題，這需要我們盡快走出立法的困境與誤區(qū)，抓住這次構(gòu)建完善能源領(lǐng)域法治體系的時(shí)代契機(jī)。

    CPEM：正如您所述，征求意見(jiàn)稿中用了一整個(gè)章節(jié)對(duì)于“市場(chǎng)化”的描述終結(jié)了我國(guó)對(duì)于市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)論，同時(shí)也以24次高頻出現(xiàn)的“可再生能源”確立了我國(guó)能源電力系統(tǒng)“綠色”的發(fā)展方向，但與此同時(shí)，對(duì)于“市場(chǎng)”、“低碳”與“安全”的統(tǒng)籌，是否是此次公開(kāi)征求意見(jiàn)后社會(huì)反饋的普遍關(guān)切？在反復(fù)修改的過(guò)程中，觀點(diǎn)的碰撞又會(huì)給我國(guó)未來(lái)能源治理帶來(lái)何種啟發(fā)？

    吳鐘瑚：從此版征求意見(jiàn)稿反復(fù)修改的過(guò)程，以及開(kāi)門立法所收獲的業(yè)界普遍反饋來(lái)看，一方面是關(guān)于立法技術(shù)層面語(yǔ)言表達(dá)的質(zhì)詢，另一方面，是對(duì)于未來(lái)改革、以及能源領(lǐng)域整體發(fā)展走勢(shì)、程度判斷上的觀點(diǎn)碰撞，這既涉及到責(zé)任主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，同時(shí)還有市場(chǎng)成熟度所表明的公眾認(rèn)知對(duì)于法律的接受程度。

    現(xiàn)階段，無(wú)論是能源安全供給、生態(tài)文明，還是能源的政治博弈，都在呼喚能源向低碳化轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，在征求意見(jiàn)稿中，也將可再生能源列為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)可再生能源消納保障及其配額制度、優(yōu)先上網(wǎng)和依據(jù)規(guī)劃的發(fā)電保障性收購(gòu)制度在法律層面予以確認(rèn)，并在第四十八條中將“十三五”電力規(guī)劃提出的“建立節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行制度”納入法條來(lái)確保可再生能源發(fā)展的優(yōu)先地位。一方面希望借助多種政策法規(guī)工具促進(jìn)能源低碳化發(fā)展，同時(shí)，也希望我國(guó)的調(diào)度體系在應(yīng)對(duì)未來(lái)低碳發(fā)展作出技術(shù)準(zhǔn)備。

    從反饋的意見(jiàn)來(lái)看，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“低碳未必經(jīng)濟(jì)，這樣的調(diào)度理念未必能與目前的電價(jià)可承受能力接軌”，也有觀點(diǎn)認(rèn)為“法律對(duì)于可再生能源的支持并不是從市場(chǎng)的角度出發(fā)，存在與市場(chǎng)機(jī)制不兼容的問(wèn)題”。不可否認(rèn)，這樣的觀點(diǎn)和質(zhì)疑各有依據(jù)，關(guān)于“成本”問(wèn)題也是此次征求意見(jiàn)稿反復(fù)修改過(guò)程中爭(zhēng)論最為集中的焦點(diǎn)領(lǐng)域。

    從“十一五”時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)電力調(diào)度運(yùn)行在遵循“三公”調(diào)度的基本原則下，從節(jié)能發(fā)電調(diào)度逐步演化為電力市場(chǎng)環(huán)境中安全約束下的經(jīng)濟(jì)調(diào)度，在目前的電價(jià)可承受能力之下，市場(chǎng)簽訂的中長(zhǎng)期協(xié)約都以煤電、水電等經(jīng)濟(jì)性電源為主來(lái)穩(wěn)定電價(jià)的預(yù)期，這既遵循了電力運(yùn)行的物理規(guī)律，也尊重了市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

    盡管在目前的市場(chǎng)發(fā)育程度、技術(shù)條件等因素的制約下，施行節(jié)能低碳調(diào)度確實(shí)與市場(chǎng)環(huán)境存在碰撞，是否將新型調(diào)度理念提前固化到《能源法》中也涉及到對(duì)于我國(guó)未來(lái)整體能源發(fā)展階段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的判斷和把握，但是我們也應(yīng)該看到，可再生能源，尤其是以風(fēng)電、光伏為主的新能源發(fā)電技術(shù)成本在持續(xù)下降，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力也越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)，隨著市場(chǎng)化改革的深入，市場(chǎng)主體逐漸豐富，可再生能源消納主體也從電網(wǎng)企業(yè)擴(kuò)大到地方政府、售電公司、以及所有參與電力市場(chǎng)交易的用戶。如果所有的政策工具能夠形成合力，隨著發(fā)電成本和上網(wǎng)電價(jià)在有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)合理優(yōu)化，低碳調(diào)度這種新型調(diào)度體制自然而然就能夠與市場(chǎng)接軌。

    與此同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，踐行“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的新能源安全發(fā)展觀，是不能單純依靠市場(chǎng)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的。盡管在近幾年我國(guó)施行的能源消費(fèi)總量控制、污染物排放強(qiáng)度等約束性指標(biāo)，在倒逼能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用，但是在征求意見(jiàn)稿中，對(duì)于高碳能源發(fā)電的發(fā)展并沒(méi)有給出明確的退出時(shí)間，在“低碳”發(fā)展引領(lǐng)的前瞻性上略顯不足。而調(diào)整優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)行有效的能源消費(fèi)總量控制，需要將規(guī)劃的落實(shí)執(zhí)行與立法目的相統(tǒng)籌，以完善的法律體系和明確的指標(biāo)分解配合完成。

    歷來(lái)對(duì)于關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)計(jì)民生的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，都是通過(guò)設(shè)定明確的總體規(guī)劃目標(biāo)和路線圖，由行業(yè)管理部門按照綜合部門的部署和要求層層貫徹落實(shí)。當(dāng)前，能源系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)從由上至下的推動(dòng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛上轮辽系淖灾餍袆?dòng)。如果地方規(guī)劃制定與國(guó)家戰(zhàn)略出現(xiàn)偏差，這樣涉及到群體決策的行為很難像“濫用審批權(quán)”這樣的個(gè)體決策找到具體的行為人進(jìn)行追責(zé)；同時(shí)，規(guī)劃的落實(shí)偏差是需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)的，這樣長(zhǎng)期的歷史周期跨度，不僅涉及到法律的追訴期，同時(shí)也缺少具體的約束性指標(biāo)進(jìn)行判定。

    推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，目前我國(guó)也已經(jīng)明確了2030年碳排放達(dá)峰的國(guó)際承諾，為了盡快履行和兌現(xiàn)這樣的承諾，需要在《能源法》中對(duì)于技術(shù)促進(jìn)、能源市場(chǎng)規(guī)則、能源績(jī)效管理等多個(gè)方面以法律條款進(jìn)行明確，特別是以“近零”碳排放等具體約束性指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)和配合低碳發(fā)展的趨勢(shì)。正如能源領(lǐng)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，折舊期通常以數(shù)十年計(jì)，如果不盡快明確“近零”碳排放的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，就不能有效約束化石能源資產(chǎn)的投資，進(jìn)而造成未來(lái)有可能出現(xiàn)的更多的擱淺成本，同時(shí)也會(huì)對(duì)清潔能源的發(fā)展形成制約。

    從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，《能源法》立法的意義，更多地是建立一種制度，讓大家明確目標(biāo)，知道該怎么往下走。清潔、綠色、安全、高效能源體系的建立，并不是輕車熟路，有先例可以借鑒效仿的，而是需要在立法、規(guī)劃、市場(chǎng)、監(jiān)管等多重手段、不同層面的共筑下，建立起與極端重要性和復(fù)雜性相適應(yīng)的現(xiàn)代能源治理體系和治理能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。這其中，不僅涉及到能源立法、能源領(lǐng)域體制改革和能源治理現(xiàn)代化的協(xié)同共進(jìn)，同時(shí)還涉及到中央與地方、地方與企業(yè)，以及各個(gè)領(lǐng)域綜合部門間的關(guān)系。《能源法》貫穿于其中，在賦予和維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各個(gè)行為主體權(quán)益的同時(shí)，也對(duì)其應(yīng)該履行的職責(zé)和義務(wù)予以監(jiān)督和約束。

    當(dāng)然，作為利益平衡的工具，立法過(guò)程的本身也是一次對(duì)利益群體所持有的利益取向合理化的審視和檢驗(yàn)。無(wú)論是作為改革的參與者，還是利益的固守方，只有站在推進(jìn)歷史發(fā)展的角度，才能夠去客觀地評(píng)判，參與和見(jiàn)證能源法治化進(jìn)程的提速。